GGD moet meer praktijkgericht handhaven

In Nederland zijn kinderopvangorganisaties verplicht om te voldoen aan de wettelijke kwaliteitseisen zoals vastgelegd in de Wet Kinderopvang. De GGD (Gemeentelijke Gezondheidsdienst) voert namens de gemeente toezicht uit op de kwaliteit en veiligheid van de kinderopvanglocaties.

De inspecties van de GGD vinden onaangekondigd plaats en hebben als doel om te beoordelen of de kinderopvangorganisatie voldoet aan de wettelijke eisen op het gebied van veiligheid, gezondheid, pedagogische kwaliteit en ouderinspraak. Tijdens de inspectie wordt gekeken naar onder andere:

• Het aantal en de kwalificaties van de pedagogisch medewerkers
• De groepssamenstelling en de grootte van de groepen
• De veiligheid van de accommodatie en het speelgoed
• De hygiëne en gezondheid van de locatie
• De pedagogische kwaliteit van de opvang
• De wijze waarop de ouderinspraak is georganiseerd.

Na de inspectie krijgt de kinderopvangorganisatie een rapport met bevindingen en eventuele verbeterpunten. Bij ernstige tekortkomingen kan de GGD handhavend optreden en bijvoorbeeld een boete opleggen of de locatie sluiten.

Ouders hebben recht op inzage in het inspectierapport van de kinderopvanglocatie waar zij hun kind(eren) hebben ondergebracht. De rapporten van de GGD zijn ook te vinden op de website van het Landelijk Register Kinderopvang (LRK). Bij de locatievermeldingen op de Kinderopvang-Wijzer.nl tref je altijd een link aan naar de pagina waar de rapporten staan.

De praktijk

In opdracht van het ministerie van SZW is afgelopen najaar door AEF en SEO onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van toezicht en handhaving op de kinderopvang.

Uitkomst van het onderzoek is dat de handhaving vooral gericht is op het zoeken van regeltjes die niet (helemaal) nageleefd worden, in plaats van rekening te houden met de dagelijkse praktijk.

Ook blijkt er regelmatig sprake te zijn van willekeur. Alhoewel er landelijke regels zijn, wordt het toezicht uitgevoerd door 25 GGD regio’s. Deels begrijpelijk, een kinderopvanglocatie in een dorp met 2.000 inwoners heeft andere omstandigheden dan een locatie die midden in het centrum van een drukke stad is gelegen. Dat is ook wel gebleken uit dit onderzoek. Deels kan het betekenen (voor landelijke organisaties) dat bij uitvoering van hetzelfde beleid bij de locaties, er per GGD hier verschillend over wordt beoordeeld.

Ook zou het toezicht meer systeemgericht moeten zijn dan gebaseerd op een momentopname. Zijn er structureel problemen bij een locatie of is het net een ongelukkig moment als de inspectie plaats vindt.

De GGD GHOR sluit zich nu ook aan bij de aanbevelingen van dit onderzoek (zie verderop in artikel de reactie).

Toezicht op GGD

Wat ontbreekt in het rapport is het ontbreken van een onafhankelijke instantie die een oordeel kan vellen bij een geschil over de handhaving van de GGD. Als er een geschil is tussen de kinderopvangorganisatie en en de GGD (zie ook artikel De macht van de GGD-inspecteurs van Kinderopvangtotaal) is er geen orgaan die onafhankelijk hier naar kan kijken en kan optreden..

Reactie GGD GHOR Nederland op onderzoek:

Onderstaand de reactie van GGD GHOR Nederland (overkoepelend orgaan GGD) op het rapport.

Kinderopvang verdient meer dan alleen toezicht op de regels

De GGD’en sluiten zich aan bij de aanbevelingen van AEF

In opdracht van het ministerie van SZW is door AEF en SEO onderzoek uitgevoerd naar de effectiviteit van toezicht en handhaving op de kinderopvang. GGD GHOR Nederland is blij met dit onderzoek en herkent veel van de conclusies en bevindingen. Veel aanbevelingen voor verbetering van toezicht en handhaving sluiten aan bij onze eigen ambities die we, waar mogelijk, al in gang hebben gezet.

GGD GHOR Nederland gaat graag in gesprek met het ministerie van SZW over hoe de GGD’en in hun rol als toezichthouder, en GGD GHOR Nederland, aan deze aanbevelingen nog meer uitvoering kunnen geven.

Conclusie van het rapport: Toezicht draagt bij aan kwaliteit kinderopvang

De kwaliteit van de kinderopvang is de afgelopen jaren toegenomen, en toezicht speelt daarin een belangrijke rol. De naleving op de kwaliteitseisen is goed, en als de toezichthouder een tekortkoming constateert, herstellen aanbieders van kinderopvang die in de regel.

Belang van toezicht voor kwaliteit van de opvang

Goede kwaliteit van de kinderopvang bevordert de ontwikkeling van kinderen en helpt verschillen in ontwikkelkansen te voorkomen. Het zorgt ervoor dat ouders arbeid en zorg kunnen combineren. De GGD’en staan voor de publieke gezondheid en de bescherming van kwetsbare burgers. Met het toezicht op de kwaliteit van kinderopvang vervullen GGD’en een belangrijke bijdrage in het waarborgen van verantwoorde, veilige kinderopvang en het tegengaan van kansenverschillen

Het toezicht op de kinderopvang is niet centraal georganiseerd maar is bij de gemeente belegd, en dat heeft meerwaarde. Het toezichtbeleid van een gemeente is immers afhankelijk of de gemeente te maken heeft met b.v. een grote stadswijk met kinderen met ontwikkelingsachterstanden, of met kleine dorpskernen met gastouderopvang. Waar gemeenten verantwoordelijk zijn voor de handhaving, is het toezicht zelf als taak ondergebracht bij de GGD. De GGD heeft met de lokale inbedding deze locaties en voorzieningen inclusief de context in beeld. Dat draagt bij aan de impact van het toezicht.

Het toezicht op de kinderopvang heeft zich de afgelopen jaren sterk ontwikkeld. Er is ingezet op Streng aan de Poort (het voorkomen dat ontoereikende kinderopvang kan starten), het bieden van herstelaanbod (zonder bureaucratie snel terug op het vereiste kwaliteitsniveau) en flexibilisering en de doorontwikkeling (meer maatwerk) in toezicht en handhaving.

Ambities en uitdagingen

Reflectieve en signalerende functie van het toezicht

AEF beveelt aan om de reflectieve en signalerende functie van het toezicht op de kinderopvang te versterken. Wij zijn van menig dat dit inderdaad kan bijdragen aan nog effectiever toezicht. Met de reflectieve functie bedoelen we dat de toezichthouder een integraal beeld schetst van hoe het gaat met de kwaliteit van de kinderopvang en waar eventuele risico’s zitten, zodat bestuur en houders in kinderopvang zelf, hierop proactief hun verantwoordelijkheid kunnen nemen. Voor de kinderopvang heeft die reflectieve functie nog niet duidelijk vorm gekregen. De focus in het toezicht ligt nu vooral op het oordeel over de kwaliteit op de locatie. SZW heeft in haar reactie op het rapport aangegeven te willen verkennen hoe deze functie meer kan worden ingericht. GGD GHOR Nederland ziet hierbij voor zichzelf een rol in het geven van dit landelijk beeld, en gaat hierover graag in gesprek met SZW en VNG.

Bij de signaalfunctie gaat het om het benutten van signalen over risico’s voor de kwaliteit, voor de inrichting en focus van het toezicht. GGD’en en gemeenten moeten het omgaan met signalen goed ingericht hebben. Er is nu onvoldoende beeld hoe GGD’en en gemeenten dit ingericht hebben en of signalen goed benut worden. SZW heeft de Inspectie van het Onderwijs (IvhO) gevraagd in 2023 in kaart te brengen hoe de signaalfunctie op dit moment bij GGD’en en gemeenten is ingericht en of daar aanknopingspunten in zitten voor verbetering. GGD GHOR Nederland levert hier graag een bijdrage aan en wil graag invulling geven aan de uitkomsten van dit onderzoek.

Tegelijkertijd zijn er ook uitdagingen. Zo herkennen we de zorg die in het rapport naar voren komt over willekeuren willen we als GGD’en nog meer inzetten op het terugdringen van verschillen in oordelen in vergelijkbare situaties. GGD GHOR Nederland bevordert vanuit haar wettelijke taak de kwaliteit en uniformiteit van het toezicht door het up-to-date houden van instrumenten, door middel van richtlijnen en het bevorderen van uitwisseling en via gerichte opleidingen, trainingen en intervisie van toezichthouders. Het streven naar meer uniformiteit moeten we ook zien in samenhang met de handhaving door gemeenten. Tussen gemeenten zijn er ook verschillen bij de toepassing van handhaving.

Informatie voor houders verbeteren

De onderzoekers bevelen verder aan, om de informatiefunctie richting de aanbieders van kinderopvang te versterken. Dit onderschrijven wij. Houders die op de hoogte zijn van de wettelijke eisen en het toezicht, zijn immers meer geneigd de gevraagde kwaliteit te bieden. Het kan gaan om makkelijk vindbare landelijke informatie over wettelijke eisen, of om informatie over de werkwijze van een GGD of gemeente. GGD’en en gemeenten hebben de laatste jaren vaker houdergesprekken en informatiebijeenkomsten voor houders belegd. Samen met de VNG, IvhO en SZW bekijken we graag welke informatiebehoefte er bij houders is, welke activiteiten in aansluiting daarop kunnen worden ondernomen en wie op het punt van informatievoorziening welke rol dient te pakken.

Meer focus op het doel, belemmeringen in de regelgeving dienen weggenomen te worden

AEF beveelt aan, om de ingezette beweging naar meer principle based wetgeving en toezicht te versterken. Deze aanbeveling omarmen wij. We willen in het toezicht het doel van de Wet kinderopvang: verantwoorde kinderopvang die bijdraagt aan de goede en gezonde ontwikkeling van kinderen, meer centraal stellen. Nu is het toezicht nog gedomineerd door het toetsen van (wettelijke) voorschriften over hoe organisaties een bepaald doel in de praktijk moeten bereiken. Dit ontneemt te vaak het zicht op de echte kwaliteit die geboden wordt. Het scherpstellen van de focus, maakt het mogelijk om in het toezicht meer in gesprek te gaan met de houder over diens afwegingen en keuzes, eventuele risico’s, en mogelijke verbeteringen. Een dergelijke dialoog draagt bij aan de kwaliteit van de opvang.

Om de focus op kwaliteit en op het doel van de wet te vergroten in het toezicht, vindt GGD GHOR Nederland het van belang dat belemmeringen in de regelgeving worden weggenomen. Nu handelt een houder soms in strijd met de regels, terwijl het aanbod kwalitatief goed is. Dan kan de toezichthouder niet anders dan een tekortkoming rapporteren. Uiteraard moet het waarborgen van de kwaliteit niet in het geding komen, waar nodig door toezicht op de naleving van concrete voorschriften. Gezamenlijk met de VNG en SZW verkennen we hoe toezicht op basis van doelregulering (zoals bijvoorbeeld de huidige regels voor veiligheid en gezondheid), kan worden versterkt. Daarvoor vinden wij het van belang dat de doelen van de wet kinderopvang duidelijker worden en een stevige onderbouwing krijgen. We onderschrijven dan ook het brede herijkingstraject voor de huidige kwaliteitseisen dat SZW is gestart, zodat er een wetenschappelijk fundament voor de kwaliteitsnormen voor de kinderopvang komt. Wij gaan hier graag met het ministerie over in gesprek.

Over deze ambities en uitdagingen willen we in gesprek met de verantwoordelijke ministeries en met de VNG en de IvhO. Uiteraard dient ook de sector hierbij betrokken te worden. Veranderingen in de sector vragen tijd en zorgvuldigheid zodat alle betrokkenen de gewenste kwaliteit kunnen blijven leveren.